这位当过县委书记的组织部长，道出了县域发展的精髓（深刻领悟）
尹卫东，现任中共盐城市委常委、组织部部长，曾任句容县委书记。
邓小平同志曾经说过，县是最大的战术单元，也是最小的战略单元。对前一句话大家都能理解，对后一句可能理解不深。
县一级对战略研究往往比较漠视，认为这应是中央和省里考虑的问题，县一级主要是贯彻执行，即使提出一些发展战略，往往也是简单套用国家“科教兴国”“人才强国”“可持续发展”等宏观战略，大而化之地喊几句口号，真正紧扣自身实际，深入研究发展战略的并不多，从而造成了县域发展之路缺乏独特性和针对性。
事实上，县域经济竞争，最重要的是战略竞争，是大家朝着不同方向的竞争。做正确的事远比正确地做事更重要，绝不能用战术上的忙碌掩盖战略上的懒惰。
以句容为例，新世纪之初的句容，虽然特色农业在全省小有影响，招商引资也有一抹亮色，但总体经济发展水平却“地处苏南、相当苏北”。
句容茅山
如何突破困局，从根本上后发争先？
当时的领导班子在实践探索中逐渐形成共识：不能热衷于指标数据的一时高下、纠缠于“一城一地”的项目得失，必须着眼长远谋划、蓄势而发。战术巧妙只能“争一时之长短”，只有战略领先才能“争一世之雌雄”。
那么，什么样的发展战略才能让句容谋取发展主动权，实现后发赶超呢？
抱着“学最好的、赶最近的”的态度，领导班子对当时先发地区的发展经验进行了较为系统的研究，梳理归纳下来无非这么几类：
靠政策支持者有之，如深圳、珠海等特区；靠天赐资源者有之，如鄂尔多斯、神木等城市；也有靠张扬精神者，如张家港、温州等城市。
深圳
更引人深思的，是一个比较特殊也带有规律性的现象，就是大城市周边的县域经济发展普遍快于其他地区。例如：
昆山市利用紧邻上海的区位与低成本叠加优势，自费建设开发区，搭上上海这趟“经济快车”；
德清市走差异化竞争之路，大力发展乡村旅游等绿色经济，成为“杭州的后花园”；
增城市通过功能分区、组团布局，建立独立的产城融合体系，分享了广州的溢出效应。
当然，通过进一步研究发现，大城市周边的县域并非完全均衡发展，也有一些同样具有区位优势的城市却表现平平。
究其原因，一个重要方面就是发展方向不聚焦，各领域平均用力，将有限的要素资源分散配置，不是捏紧拳头，而是摊开手掌，没有形成凌厉的突破力量。
反观昆山等先发地区，尽管发展条件、路径、模式各不相同，但背后有一个共通之处，就是抓住紧邻大城市的地缘优势，制定清晰的发展战略，并聚集要素资源，聚力一两个主战略，持久地付诸实施，积小胜为大胜，最终脱颖而出。
昆山
这就是战略的威力！主战略的重要价值就在于此：通过对县域发展的诸多环节进行宏观把握、综合统筹，进而达到激活要素资源、带动整体发展的目的。
句容针对紧邻南京的地缘优势，也提出过诸如“南京新东郊、金陵后花园”“石头城边现宝玉”等口号，但总体上更多停留在宣传推介层面，缺乏具体的操作内涵，更没有形成行动的纲领。
同时，囿于历史条件，客观上也没有从南京得到太多实惠。对于借力南京，既有“大树底下好乘凉”的愿景，也有“大树底下不长草”的担忧。
战略主动是最大的主动，是一个发展方向的问题。这个问题搞清楚、弄透彻，句容的发展才能做到方向明、大局定、人心齐，赢得战略主动，进而实现发展主动。
为此，句容多次邀天下英才，集众智参商，最终把“融入南京、接受辐射”确定为句容发展的主战略。实践证明，句容确实找对了路子、迈开了步子，实现了洼地崛起、跨越赶超。
南京
在这个过程中，句容比较好地回答了两个问题：
一是南京到底靠不靠得了？这是思想问题，事关战略决心。
二是怎么才能真正借到东风？这是操作问题，事关战略能否实施到位。
在思想层面，句容在三个方面凝聚了共识。
首先，把融入南京作为主战略，是因为其具有全局的带动性，能把句容的发展托举起来。
所谓主战略，其最大特点就是对一个区域的发展具有全局性的激活和带动作用。
把句容的主战略定位为“融入南京、接受辐射”，主要出于两方面的考量：一是南京有足够的能力带动句容发展，二是南京有极强的意愿带动句容发展。
其次，把融入南京作为主战略，是因为其具有整体的渗透性，能有效放大句容的比较优势。
从县域经济竞争的角度看，比较优势只是潜在的竞争力，要使潜在竞争力真正转化为现实竞争力，关键是要培育、放大并创造全方位的竞争优势。
“融入南京、接受辐射”可以构建一个聚变式的战略核心，使南京作为中心城市在人才、资金、交通、信息、市场等方面的优势资源，辐射到句容发展的各个领域，由此形成若干个子战略。
再次，把融入南京作为主战略，是因为其具有持久的永续性，能使句容的发展之路行稳致远。
城镇化和工业化是现代化的两大引擎，在不同地区和城市，它们对现代化的贡献度是不一样的，在不同时期和发展阶段的拉动作用也是交替发挥的。
对当时的句容来讲，短期内工业化对现代化的拉动力尚未释放，相比而言，新型城镇化的拉动更显迫切、态势更趋明显。
句容紧邻南京，城镇化对外有着同城化的助力，对内又有着广大农村人口向城市转移的自身需求，这对一般城市而言是可遇不可求的特殊机缘。
当然，成功的战略，契合实际是基础，易于实施是关键。县域发展的成败取决于是否制定契合实际的战略，也取决于正确的战略能否有效实施到位。
句容
可以说，这两者是一个硬币的两面，缺一不可。那么，如何才能把一个正确的主战略实施到位呢？在操作层面，有三点体会：
第一，把主战略细化分解成可执行、可操作的若干子战略。
没有子战略的辅助，再好的主战略也流于口号、难以落地。实施主战略，需要充分发挥子战略的支撑作用。
句容在提出“融入南京、接受辐射”战略之后，围绕这一主战略进行了一系列子战略的谋划，先后制定了生产力布局优化、基础设施建设先行、发展全域旅游、推进高效农业规模化、强化生态保护等若干子战略。
而这些子战略一方面互相依托、环环相扣，另一方面也对主战略形成了多点多极的有效支撑。
比如生产力布局优化的子战略。句容既要保护好优质的生态环境，又要打造自身的工业发展增长极，肯定不能重复“村村点火、户户冒烟”的传统路径。
只有实施点状集聚开发，由此派生的生产力布点必须立足于“融入南京”这个主战略。
因此，句容确定了“五大板块”的优化方案，即把基于生态的休闲农业和乡村旅游布局在以茅山为核心的南部板块，把先进制造业布局在与南京接壤的开发区、下蜀临港新城、郭庄空港新城三个板块，把现代服务业发展布局在宝华板块。
目前，这五个区域都形成了各自的产业体系和发展特色，成为拉动句容经济发展的活力板块。
第二，以政策为指挥棒，用务实管用的配套政策推动错位竞争。没有政策就没有聚焦、没有差异。
正确选择和使用与主战略相匹配的配套政策，既能引导、激发实施主体的主观能动性，最优化地实现既定战略目标，又能调配、优化各类要素资源，推动县域各板块的错位竞争、特色发展。
句容从优化生产力布局的角度出发，制定了“五大板块”差异化发展这个子战略后，最初也有很多反对声音，特别是几个布点区域之外的镇区认为，不发展工业就失去了财税来源，基本运行就会失去依靠，甚至难以为继。
对此，句容制定了包括土地、财税、人才、考核等一系列配套政策。
比如在平衡区域发展上，一方面，土地、财税、人才等要素配置向“五大板块”集聚；另一方面，对“五大板块”形成的财税收入，由市一级进行统筹安排，并对非“五大板块”的乡镇进行转移支付，解除他们的后顾之忧。
再比如在要素支撑方面，在开发区布局碧桂园凤凰城项目时，面临最大的掣肘就是建设用地指标不足。为此，句容积极争取省国土厅赋予句容开展两期“万顷良田”试点，并鼓励乡镇积极参与，对于乡镇通过村庄拆迁复垦新增的土地指标，每亩打包45万元工作成本，还给予每亩5万元的政策奖励。
这不仅满足了碧桂园凤凰城的用地需求，还为其他板块的产业项目用地提供了有效供给。因此，任何子战略的落地实施，只有通过层层分解细化为具体的行动方案、具体的工作举措，并把激活各类要素的配套政策贯穿其中，才能真正形成现实层面的推动效果。
第三，一以贯之、久久为功地实施主战略。主战略可以修正完善，可以充实拓展，但不能游移不定、改弦易张，更不能人在政举、人去政息。
在县域发展实践中，大家诟病较多的是城市发展战略的多变，所谓“换一任领导变一套思路”的现象并不罕见。
主政者最无能为力的，往往也是这一条。分析其原因，可以概括为这么两种情形：一种是刻意追求标新立异，夹杂着政绩冲动，觉得萧规曹随显不出自己的能力；另一种是缺乏坚持的恒心，对主战略实施过程中遇到的困难矛盾，不是遇河架桥，而是绕道而行。
实践反复证明，战略成效如何，很大程度上取决于实施。唯有一以贯之，方能久久为功。
如果继任者从实际出发，对前任的战略中有效的继承深化、不足的扬弃创新，“同唱一首歌、共画一张图”，县域发展就会日积月累、一鸣惊人，反之则会陷入自我折腾、耗散元气。
作为县域主政者，要保障发展战略持久地实施到位，需要具备三种素养：
一是有“功成不必在我”的胸怀。强化尊重规划、继往开来的意识，乐于接着前任干、愿为后任打基础，这也是党员领导干部应有的品质和责任。
二是有“咬定青山不放松”的劲头。城市发展规划等发展战略，经依法批准公布后，轻易不要去修改甚至变换，要紧扣既定战略不断提高干部队伍的整体素质和能力，让战略成为上上下下的共识，确保发展战略的落地实施。
三是有“变中求新、稳中求进”的思维。善于运用辩证思维审视发展战略，既看到需要完善的方面和环节，又看到已取得的成果，不因小的不足而全盘否定；既看一个时期的实施情况，又用发展的眼光审视更长时期，避免用静止的眼光看问题；既看每一个子战略本身单独发挥的作用，又看它与其他子战略之间相互联系、良性互动的协同效应，在权衡利弊中趋利避害。
战略的制定，绝不是平地起高楼、无中生有。成功的战略，一方面基于对县域实际的准确把握，另一方面也来自比较明晰的理论认知。实践中感到，以下理论资源对制定县域发展战略尤为重要。
第一，增长极与中心依附理论，让我们以更加理性的判断谋划战略指向。
增长极理论最早源于赫希曼、威廉姆森为代表的“非均衡发展理论”。
赫希曼认为，由于不发达国家或地区不具备产业和地域全面增长的资金和其他资源，因此理论上的均衡发展是不可能的，经济进步并不同时出现在所有地方，而是点状出现先发展地区，并在这些地区形成中心城市，使得经济增长围绕中心城市展开。
当中心城市处于集聚主导期，周边地域的社会、经济要素往往越过邻近中小城市直接进入中心城市，中小城市自身的一些要素也表现出明显向中心城市流动的现象。
城市的集聚是为了获得规模效益，规模效益并不是要求城市经济规模无限扩大，过分的城市集聚往往会导致集聚不经济。
当中心城市进入扩散主导期，尤其是以物态生产要素扩散为主要形式的时期，周边中小城市所处发展环境的优越性将逐步体现。当然，中小城市的发展不仅取决于中心城市溢出效应的大小，更取决于中小城市对中心城市溢出效应承接能力的强弱。
比如相对上海而言，青浦的区位优势无疑要好于昆山，但昆山取得了比青浦更快的发展，人均地区生产总值之差从2001年的近1.6倍扩大到2015年的3.5倍。
上海青浦新城
由此可见，大城市的扩散并不是一种完全自然的梯度转移，具有沿着阻力最小、门槛最低的路径向外扩散的特性，对大城市周边的县域而言，只有将区位优势和主观努力有机统一，强化主动融入意识，才能得到更快更好的发展。
第二，比较优势理论，让我们以更加宽广的视域重审产业布局。
比较优势可以说是经济学中最古老的概念之一，最早是亚当·斯密在1776年出版的《国富论》中提出的。这一原理在发展经济学中的应用甚为广泛。
林毅夫教授指出，一个地方发展什么产业、技术处于什么层次，最核心的取决于其自身能力。只有在经济发展的每一个阶段选择符合自己要素禀赋的产业结构和生产技术，才会最具有竞争力，从而能够创造最大的剩余，促进经济体的资本积累、要素结构提升。
从经济史角度看，东亚的发达经济体，每一个发展阶段都较好地利用了比较优势。反之，如果不去发展具有比较优势的产业，而是把注意力集中在没有比较优势的产业上，必然导致发展的失败。
比如，2004年时河北曹妃甸新区曾与天津滨海新区并驾齐驱，甚至略有超前。
经过10多年的发展，曹妃甸新区饱受“唱衰”之苦，原计划构建的大港口、大钢铁、大化工、大电力等支柱产业，除首钢等少数大项目落地外，其他几乎落空，而滨海新区已发展成为天津经济增长的最大引擎。
曹妃甸码头
曹妃甸新区的逆转，原因是多方面的，其中一个重要原因是没有充分发挥比较优势，导致功能定位、产业方向不聚焦，什么都想做，结果往往是什么都做不好。
由于县域的区域局限性和要素有限性，产业基础、资本规模、内部市场等大都存在“先天不足”，更应该根据自身的资源禀赋，发挥比较优势，选准产业发展的突破口。
有如“新木桶理论”认为，企业竞争力在于做长不做短、做点不做面、做深不做浅、做快不做慢，衍生到县域竞争中，就是要有所为有所不为，把能够做大做强的产业优势发挥到淋漓尽致。
第三，价值链理论，让我们以更加精当的举措厚植竞争优势。
美国学者迈克尔·波特（Michael Porter）于1980年在其《竞争战略》一书中提出了价值链在“竞争战略”中的作用。
他认为，价值链将一个企业分解成若干与战略相关的活动，企业正是通过比竞争对手更廉价或更出色地开展这些重要的战略活动来赢得竞争优势的。
在他那里，战略就是对一个企业或组织所期望达成的目标设定限制，建立价值链的特色，使得模仿变得非常困难。
那么，对区域竞争而言，价值链理论的意义在哪里？我感到，价值链理论的主要意义在于，把多种比较优势组合叠加，形成一根链条，转化为整体的竞争优势。
单一的比较优势往往难以形成持续、强劲的竞争优势，单一资源优势的过度发挥，可能会陷入“比较优势陷阱”，沦为廉价生产要素供应地，而多个比较优势叠加后，会形成互补与合力，使得各优势的总能量以整体的非加和性的特点急剧扩大。
在区域竞争中，竞争者大都只能模仿一两个特色，而很难模仿整个价值链，也就无法具备同等同质的竞争力。这样就能达到消除正面竞争、实现稳定发展的目的。
比如重庆，无论是两江新区等国家级开发开放平台建设，渝新欧国际大通道、结算型金融中心建构，还是加工贸易“三个集群”打造，乃至公租房、户籍制度改革迎来的几百万农民工等社会配套体系，都是基于价值链设计的。
重庆
这种价值链模式造就了重庆在区域竞争中的优势地位，使重庆GDP增速连年领跑全国。跨国企业西进重庆，绝非偶然，其实质是价值链模式的力量。
对于面广量大而又同质化竞争严重的县域经济来说，要在区域发展中脱颖而出、实现领先，更加需要注重价值链的挖掘和整合。
“不谋全局者，不足谋一域；不谋万世者，不足谋一时”，这理应成为县域主官的从政格言。
事实上，面对约束条件越来越多的经济新常态，如果有更多的县域主政者能对大局高屋建瓴、对大势见微知著、对大事成竹在胸，何愁改革发展不能破浪前行。
来源：《群众》杂志，作者系盐城市委常委、组织部部长
原标题为《战略主动是县域发展最大的主动》
编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝
大家都在读：